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清代保甲制演变

时间:2013-06-05 12:48
清王朝建立之后,承袭明制,并把从明中期在一些地区推行的保甲法确立为国家制度,不遗余力地加以推行。因各个地区各个时期情况各异,包括北京在内各个地区保甲

 
        清王朝建立之后,承袭明制,并把从明中期在一些地区推行的保甲法确立为国家制度,不遗余力地加以推行。因各个地区各个时期情况各异,包括北京在内各个地区保甲组织行政职能,也因时制宜,因地制宜,有所变化。
 
清代推行保甲制,大致可以分为四个阶段。
 
第一阶段:顺康时期
      清王朝在顺康时期奠定了保甲制度的基本内容。
顺治时期  顺治元年(1644年)八月,摄政王多尔衮下令将保甲制确立为清王朝统治基层社会的制度,此即所谓“总甲法”。从总甲法可以看出,保甲制的基本职能是弭盗安民,参与基层司法。《大清律例》有明文规定:“民间诉讼细事,如田亩之界址沟洫,亲属之远近亲疏,许令乡保查明呈报。”甲长、总甲作为政府统治基层社会的工具,承担呈报地方各类案件,调解词讼纠纷的职责。五年(1648年),依明代里甲旧制,定清代里甲制,规定州县户丁三年编审一次。里甲制的基本职能是编审户口,因田定赋,计丁授役。
       康熙时期  康熙四十七年(1708年),康熙帝下诏修订保甲法,这一诏令在组织形式、编查方法、人员配置、主要职责诸方面,奠定了清代保甲制度的基本内容。康熙五十二年(1713年),推行“续生人丁,永不加赋”,由于役丁有了定额,编审丁口失去了实际意义。此后,与赋役制度紧密结合的里甲制逐渐衰落。
顺康时期清王朝主要以保甲弥盗安民,治安保警。应该说,在明清鼎革的战乱之后,推行保甲制,在客观上有助于安定社会秩序,促进小农经济的恢复和社会的发展。这一时期,北京推行保甲制不同于其他地区。其原因是清王朝在北京(及其他八旗驻防地区)实行旗民分治的管理方式。内城为皇宫和八旗驻地,旗人按八旗编制,归步军统领衙门管辖。旗人按左右翼居住在指定区域内,不编查保甲。外城(亦称南城)分为五城十坊,为民人(包括汉人及其他少数民族)居住地,归顺天府管理。外城编查保甲,治安由五城察院(五城察院系承袭明制)及五营管理。五营为绿营,归步军统领衙门兼管。顺天府不能过问内城事务,步军统领衙门却可以管理外城。值得注意的是,这种旗民分治的管理方式是清朝统治者基于猜忌和歧视民人的心理而制定的,在北京这样的大都市,必然会给人们的生产、生活造成极大的不便,造成管理混乱,引发不必要的民族纠纷。康熙后期为政宽纵,对基层社会的控制较为松懈,京城民人因入城经商、做工、提供社会服务而逐渐移居内城,旗人也有迁居外城的情况,旗民结邻而居日益增多。旗民结邻而居,势必给旗民分治的管理制度造成不便,同时也造成保甲制混乱无序。
 
第二阶段:雍乾时期
      雍乾时期,清王朝采取强硬措施强化保甲制并开创了在全国范围内以保甲统计户口的户籍管理制度。  
雍正时期  雍正二年(1724年),在全国实施摊丁入地的赋役改革,依“续生人丁,永不加赋”的政策,将人丁税和田亩税合一,按田地多少征收赋役,号“摊丁入地”。摊丁入地简化了赋役征收制度,有助于保证封建国家的税收足额到位,在我国封建社会的赋税史上,是一次重大的改革。实行“摊丁入地”后,农民从严重束缚人身的丁户编审中解脱出来,有了较多的流动迁徙和从事其他职业的自由。此后,编审失去了实际意义。四年(1726年),雍正帝下令制定地方官保甲考成法及保甲执事赏罚之例。上谕称:“弥盗之法,莫良于保甲。……乃地方官惮其繁难,视为故套,奉行不实,稽查不严。……苟有实心,自有实效。”[17]同年,直隶总督李绂上“请改编审行保甲疏”,提出实行摊丁入地以后,五年编审一次已经失去存在的意义,应当停止编审。这是清朝重要大臣首次提出以保甲清查户口,编造册籍。雍正帝令吏部研究李绂的建议,吏部重申保甲制度,议定民间惩劝之法。在一系列法令的推动下,加之各级政府机构具有较高的行政效能,雍正朝保甲的编查对象不断扩大,保甲法逐渐推行于全国。这一时期,朝廷并未正式宣布停止编审,但各地行编审多为应付朝廷,敷衍塞责。
        乾隆时期  乾隆初年,有大量人口向边远地区迁徙,如湖广之人迁往四川,号称“湖广填四川”,川陕之人迁往滇黔等等,动以千万计,为前所未有。北京集聚流动人口达数十万,“辇毂之下,聚数十万游手游食之徒”,“昼则接踵靡肩,夜不知投归何所”。游民辛勤劳作而收入低微,生活于社会边缘。他们为工商业的发展提供了劳力资源,促成了社会的繁荣,但也造成社会治安隐患。朝廷为获得户口实报,于乾隆五年(1740年)正式宣布在全国推广以保甲组织统计户口及谷数。朝廷议定:“直省各州县设立保甲门牌,土著流寓原有册籍可稽,若除去流寓,将土著造报,既可得其实报。应令督抚于每年十一月将户口数与谷数一并造报。”[21]这是清政府第一次明确规定,全国统一按保甲组织向户部上报户口。自此以后,始知户口数,人丁数包括在人口数中,不必单独编审了。二十二年(1757年),清政府全面整顿保甲,并于两年后议准保甲条例十五条,规定不但一般原住居民编为保甲,凡绅衿之家,流动人口(从矿厂丁户、盐厂壮丁、客商游民,直至往来过客)、云南夷人、甘肃番户、寺观僧道,俱在保甲编查之列。朝廷议准保甲条例十五条中,涉及京城的条例为:“顺天府五城所属村庄,暨直省各州县城市乡村,每户由地方官岁给门牌,书家长姓名生业,附注丁男名数,出注所往,入稽所来,有不遵照编挂者,治罪。十户为牌,立牌长,十牌为甲,立甲长,十甲为保,立保长。限年更代,以均劳逸。士民公举诚实识字及有身家者,报官点充,地方官不得派办别差,以专责成。凡甲内有盗窃、邪教、赌博、奸拐、私铸、私销、私盐、麴、贩卖硝黄,并私立名色敛钱聚会等事,及面生可疑、行迹诡秘之徒,责令专司查报户口迁移登记,并责随时报明,於门牌内改填换给。牌甲保各长,果能稽查详慎,首报得实,酌量奖赏。倘应查不查,应报不报,按律分别治罪。”“旗民杂处村庄,一体编次,将旗分户口,并所隶领催屯目,注明牌册(所谓牌即居住某牌某铺,册即户口登记册簿)。旗民互犯,许互相举首。……”至此,凡在旗民杂处村庄居住的旗人也一体编入保甲。三十七年(1772年),宣布“况各省民谷细数,具经该督抚于年底专责奏报,户部具实具奏,付之史馆记载。是户口之岁增繁盛,俱可按籍而稽,更无五年一次,另行查办,嗣后编审之制著永行停止”。至此,编审制度正式废止,保甲制取代里甲制的职能,成为集社会治安、户籍编查、赋役征收于一身的社会基层组织。其职能范围包括:“其管内税粮完欠,田宅争辩、词讼曲直、盗贼发生、命案审理,一切皆与有责。遇有差役,所需器物责令催办,所用人夫责令摄管。”陆世仪议论保甲作用时称“什伍其民,条分缕析,令皆归于约长,凡讼狱、师徒、户口、田数、徭役,一皆缘此而起。”
应该注意的是,在当时的历史条件下,地方上报的户口数是不可能准确的,但是,这是清政府首次明确规定全国统一以保甲组织作为户籍统计管理系统,保甲制的社会职能,增加了新的内容。
 
第三阶段:嘉道时期
       嘉道时期,社会动荡,封建统治秩序受到冲击,保甲组织普遍废弛。
嘉庆时期  嘉庆元年(1796年)川、楚、陕白莲教农民大起义。起义沉重地打击了清朝的统治,国家府库匮乏,社会治安恶化,清王朝由盛转衰。嘉庆帝为加强中央政府对基层社会的控制,利用清查户籍清查社会闲散人员,使百姓心怀警戒。这一时期因旗人内部阶级矛盾激化,京城旗人也与民人分别编入保甲。嘉庆四年(1799年),京师长辛店发生“盗案”,有“盗贼”近二十人,夜劫店铺十五家,殴伤主事十五人。嘉庆帝大为恼火,摘去直隶总督顶戴,谕令各省督抚实力整饬保甲。为加强京城治安管理力度,嘉庆六年(1801年),嘉庆帝令步军统领衙门稽查保甲。这是清王朝第一件明确命令步军统领衙门稽查京城保甲的上谕,从中亦可看出清朝统治者对汉族官民的猜忌和防范。步军统领历由皇帝特简满洲权贵担任,势大权重。嘉庆帝令步军统领衙门稽查京城保甲,是为了强化社会治安,其结果却相反。此后,京城保甲由顺天府(大兴县、宛平县)、五城察院、步军统领衙门三个衙门共同管辖,顺天府、五城察院作为汉官管理的衙门,不敢与步军统领抗衡,虚与逶蛇。京城治安管理政出多门,更加混乱。十五年(1810年),上谕指斥胥吏利用保甲浮开户口,贪污国家赈灾物资。 十八年(1813年),北京爆发林清领导的天理教起义。不少旗人甚至宗室参与其事。这次起义虽然被清军镇压下去了,却极大的冲击了清王朝的统治,削弱其对基层社会的控制。统治者意识到旗人内部阶级矛盾激化,意欲利用保甲管束旗人。嘉庆帝谕令:“现在京城内外,交顺天府五城,分别旗民,编查保甲,即刻奉行。若稍迟延,治罪不赦。并交步军统领就所管地面,实力稽查”。“其王公满汉文武大臣官员,第宅众多,著并各自留心察查,凡给使人役内,如有来历不明,行迹可疑者,立即送官究治,毋稍疏纵”。“王贝勒等属下屯居包衣人丁,即著该地方官一体编入保甲,就近管束。其八旗宗室觉罗等,在京外附近居住者,各有房产相依,著该州县官一体编查。”至此,京城除王公大臣及披甲兵丁外,八旗满洲、蒙古、汉军,各个阶层按保甲户籍,由步军统领衙门清查。民人由五城御使督率司坊官,定期清查。其中,一般居民,造循环簿,一年更换一次。客店车行,寺庙道观,设立清册,两个月更换一次。戏院酒店,优伶寓所,另立专册,一月更换一次。其后,嘉庆帝一再发布谕令,令各衙门认真按保甲稽查户口门牌,并于嘉庆二十一年(1816年),定里长甲长“互保甘结”之法。嘉庆帝一再发布上谕整饬保甲表明:最高统治者对王公大臣的属下及宗室觉罗要随时稽查防范,对为其控制基层社会的里长甲长也令其“互保甘结”。社会各阶层离心离德,由此可见一斑。有关上谕亦可表明,朝廷以保甲编查户籍,以为立法详密,而贪官胥吏则利用这一制度浮开户口,贪污赈灾款物,可谓道高一尺,魔高一丈,防不胜防。
        道光时期  道光年间清王朝内忧外患,战乱频仍,尤其在鸦片战争惨败之后,清朝的政治统治日益陷入危机。战争及由战争引发的动乱造成国家制度普遍废弛。朝廷的法规政令形同具文,有名无实,弊端百出,政府机构运转失灵,行政职能大大削弱。道光帝也采取一些补救措施,且不断告诫各级官员督饬所属,严查“户册门牌”,但收效甚微。用道光帝的话来说,是言之谆谆,听之藐藐。这一时期保甲制也同样弊端丛生。三十年(1850年),爆发太平天国起义,太平军所到之处,政府机构陷于瘫痪。道光帝将起义蔓延归结为保甲废弛所致,发布上谕,指斥各省保甲废弛,谕称:“近来各省盗贼横行,劫案累累,甚至湖南会匪滋扰,两粤贼势蔓延。推原其故,皆由保甲之法不行,以致莠民无所忌惮。本年春间,曾经降旨通谕各直省督抚,严饬该管州县力复旧章,实力办理。迄今已逾半年,并未将现办情形,具实复奏。是直以通谕为虚文,视保甲为故事。无怪各省抢劫之案,层见累出,毫无敬畏也”。上谕将太平天国起义蔓延归结为“皆由保甲之法不行,以致莠民无所忌惮”,固然牵强,但由此可以推断,道光时期保甲组织在全国大部分地区已经名存实亡了。
 
第四阶段:咸同光宣时期
      咸同以后,清王朝内忧外患,统治危机加剧,朝廷不得不依靠地方地主武装——团练维持其对地方的统治。在部分地区,保甲逐渐被包容于团练组织系统之内,改称团防保甲或团保。团防保甲为行政、军事合一的基层机构。
咸丰三年(1853年),因太平天国起义波及京师,设立京城训防处,专办京城巡防,同时奏定《外城稽查章程》,十户立一“总牌”,维持治安。同治元年(1862年),因各地办团练维护地方封建秩序效果较好,朝廷决定采取变通措施,在京城办“团防保甲”。五城御使议定“筹议团防保甲章程”。内外城分别由步军统领衙门及五城察院督促司坊官办理团防。办理团防之后,京城社会治安并未好转。同治三年(1864年),勒令居住外城未编入保甲的宗室觉罗“即时迁回内城”,以加强管束。
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